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【市场执法】中国行政执法“三项制度”深度解读
2025-10-09 18:38:03 点击量:
行政执法“三项制度”是指行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法法制审核制度。
法律的生命在于实施,行政机关就是法律的实施者。行政执法是政府实施法律法规、履行法定责任、管理经济社会的主要方式。而行政执法“三项制度”聚集行政执法的源头、过程、结果等关键环节,对促进严格规范公正、文明执法具有基础性、整体性、突破性作用,对切实保障人民群众合法权益,维护政府公信力,营造更加公开透明、规范有序、公平高效的法治环境具有重要意义。
行政执法公示制度是指关于要求行政执法机关在行政执法过程中强化事前公示、规范执法过程公示(服务窗口公示)、加强执法结果公示的相关制度。行政执法公示制度是针对行政执法信息不及时、不规范、不透明等问题,是保障行政相对人和社会公众知情权、参与权、表达权、监督权的重要措施。行政执法公示制度重在打造“阳光政府”。
(二)行政执法全过程记录制度
执法全过程记录制度是指关于要求行政机关在行政执法过程中通过文字、音像等记录形式,对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录并全面系统归档保存的相关制度。
执法全过程记录制度是针对行政执法行为不严格、不文明及执法过程记录不全面、不标准等问题,是行政执法活动合法有效的重要保障。执法全过程记录制度重在规范执法程序,做到执法全过程留痕和可回溯管理。
(三)重大执法法制审核制度
重大执法法制审核制度是指关于要求行政机关在作出重大执法决定前要严格进行法制审核,未经法制审核或审核未通过不得作出决定的相关制度。
重大执法法制审核制度是针对法制审核机构不健全、审核力量不足、审核工作不规范等问题,是确保行政执法机关作出的重大执法决定合法有效的关键环节。重大执法法制审核制度重在保障合法执法,确保每一项重大执法决定必须经过合法性审核,使执法者不能越过权力的边际,守住法律的底线。
行政执法“三项制度”的具体要求
2014年10月,中共中央十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,2015年12月中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》,明确要求推行行政执法公示制度、建立执法全过程记录制度、严格执行重大行政执法决定法制审核制度。2021年新修订的《行政处罚法》中规定了行政执法“三项制度”。
1.执法事前公示制度。行政机关要全面准确及时主动公开行政执法主体、人员、职责、权限、依据、程序、救济渠道等信息,编制、更新行政执法职权事项清单、行政执法人员信息、服务指南、行政执法流程图、随机抽查事项清单等,经相关主管部门审核后予以公示。
2.执法过程公示制度。行政执法人员在进行监督检查、调查、采取强制措施和强制执行、送达执法文书等执法活动时,必须主动向当事人和相关人员出示合法有效的执法证件,并按规定规范着装、佩戴标识。
3.服务窗口公示。政务服务窗口要通过设置公示牌、电子触摸屏、发放宣传资料等方式公示工作人员姓名和岗位职责、服务指南、填报资料示范文本、办理进度查询、咨询服务、投诉举报等信息。
4.执法结果公示制度。在执法决定作出之日起20个工作日内,向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论等信息,接受社会监督。
1.完善文字记录。文字记录包括纸质文件和电子文件等形式;行政机关应研究制定规范用语和文书制作指引。音像记录是通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备,实时对行政执法过程进行记录的方式。此次《行政处罚法》修订明确规定了,行政机关利用电子技术监控设备收集、固定违法事实,设备应符合标准、设置合理、标志明显、设置地点公开。
2.规范音像记录。音像记录是通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备,实时对行政执法过程进行记录的方式。《行政处罚法》明确规定,行政机关利用电子技术监控设备收集、固定违法事实,设备应符合标准、设置合理、标志明显、设置地点公开。对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所,要推行全过程音像记录。
3.严格保存归档。要完善执法案卷管理制度,确保有据可查。对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的记录资料,归档时要严格国家有关规定。
执法记录是否需要公开?
由于行政执法过程所记录的信息,属于过程中的政府信息。《政府信息公开条例》第16条明确规定:“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息,可以不予公开。”因此,行政执法全过程记录不属于政府主动公开的信息范畴。其次,关于其他机关及相对人是否可以查阅记录信息,目前没有明确规定。
1.审核主体。首先,《行政处罚法》第58条明确规定,行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。这一规定无疑是为了加强法制审核队伍的正规化、专业化、职业化建设。其次,国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见指导意见》中提出,原则上各级行政执法机关的法制审核人员不得少于本单位执法人员总数的5%。再次,考虑到基层法制审核专业人员数量不足、分步不均等问题,实践中,除了由法规处(科)实际承担法律审核工作外,还会采取以下几种方式:明确一个内设机构承担法制审核职能;安排法学专业背景工作人员担任专职或兼职的法制审核人员;聘请外部法律顾问参与法制审核工作;充分利用基层司法所的法制力量,协助基层开展法制审核工作。
2.审核范围。《行政处罚法》第58条列明了四种需要进行法制审核的情形,有下列情形之一,在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前,应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定:
如何对该四种情形进行具体量化适用,是摆在行政机关面前的问题。执法机关应结合本机关执法行为的类别、执法层级、所属领域、涉案金额等因素,制定重大执法决定法制审核目录清单。
3.审核内容。关于行政处罚决定法制审核的内容,既包括是否符合法定权限、行政处罚程序是否合法、案件事实是否清楚、证据是否合法充分、适用法律规定是否准确,还包括执法人员是否具有执法资格、执法文书是否完备规范、违法行为是否涉嫌犯罪需要移送司法机关、裁量基准运用是否适当等内容。
4.审核责任。法制审核机构对重大执法决定的法制审核意见负责。
(一)与“行政执法公示制度”相关的条款
第三十九条 行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示。
第四十八条 具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。
公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的,行政机关应当在三日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。
第二十条 行政机关依照法律、法规、规章的规定,可以在其法定权限内书面委托符合本法第二十一条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。
委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容。委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。
委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督,并对该行为的后果承担法律责任。
受委托组织在委托范围内,以委托行政机关名义实施行政处罚;不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。
第二十四条 省、自治区、直辖市根据当地实际情况,可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使,并定期组织评估。决定应当公布。
承接行政处罚权的乡镇人民政府、街道办事处应当加强执法能力建设,按照规定范围、依照法定程序实施行政处罚。
有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督,建立健全行政处罚协调配合机制,完善评议、考核制度。
第三十四条 行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准,规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。
第四十一条 行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的,应当经过法制和技术审核,确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显,设置地点应当向社会公布。
电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求;未经审核或者经审核不符合要求的,不得作为行政处罚的证据。
行政机关应当及时告知当事人违法事实,并采取信息化手段或者其他措施,为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。
第五十五条 执法人员在调查或者进行检查时,应当主动向当事人或者有关人员出示执法证件。当事人或者有关人员有权要求执法人员出示执法证件。执法人员不出示执法证件的,当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。
当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得拒绝或者阻挠。询问或者检查应当制作笔录。
(二)与“行政执法全过程记录制度”相关的条款
第四十七条 行政机关应当依法以文字、音像等形式,对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录,归档保存。
第四十一条 行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的,应当经过法制和技术审核,确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显,设置地点应当向社会公布。
电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求;未经审核或者经审核不符合要求的,不得作为行政处罚的证据。
行政机关应当及时告知当事人违法事实,并采取信息化手段或者其他措施,为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。
(三)与“重大执法决定法制审核制度”相关的条款
第五十八条 有下列情形之一,在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前,应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决定:
(一)涉及重大公共利益的;
(二)直接关系当事人或者第三人重大权益,经过听证程序的;
(三)案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的;
(四)法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。
行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员,应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。