【一文读懂】中国行政复议全流程！

2026-01-07 17:48:01  点击量:

一、引言

（一）行政复议的概念

行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，依法向复议机关提出复查该行政行为的请求，由复议机关依照法定程序对被申请行政行进行合法性、适当性审查，并作出复议决定的一种法律制度。行政复议是行政救济制度之一，也是部分行政行为进入行政诉讼的一个前置程序。除了分散在法律、法规或者规章中的有关行政复议的法规范外，《行政复议法》和《行政复议法实施条例》是规定行政复议制度的主要法律、行政法规。

行政复议具有司法性质，即复议机关作为第三人（近似于法院的地位）对行政机关和公民、法人或者其他组织之间因行政行为引起的行政争议进行审查并作出裁决，为公民、法人或者其他组织提供的一种行政救济。但是，复议机关这一法律地位并不改变其作出复议决定的性质是行政性的，如申请人不服提起行政诉讼，它仍然必须接受法院的审查。同时，复议也是行政系统内部上一级政府对下一级政府、政府对所属工作部门作出的违法或者不当的行政行为进行监督和纠错的机制。

（二）行政复议的功能

1.简单、迅速、经济的行政救济。相对于行政诉讼而言，复议程序简单、过程短暂（一级复议）、行政成本低廉，不向申请人收取费用。行政复议如能够实现保护权利的立法目的，那么它的优势是不言而喻的。但是，复议机关与被申请人之间毕竟具有如同“父子”一样的亲密关系，所以除了若干种法定情形应当复议前置之外，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼之前是否申请复议，由其依照自己的意愿作出选择。

2.规范化的自我纠错制度。作为被申请人的行政机关，在申请人提出复议申请之后，获得了一个反思作出的行政行为是否合法、适当的机会。复议是行政自我纠错机制之一，行政机关面向与其有领导关系的复议机关审查，比较容易接受这样的反思机会，并作出自我纠的行为选择。在一个相互熟悉的行政话语系统中，复议机关与被申请行政机关比较容易沟通，达成共识的概率较高，若被申请行政机关认识到其作出的行政行为违法或者不当，自我改正的可能性就会大大增加。当然，行政复议的负面影响可能是“官官相护”，致使行政复议程序空转，保护权利的价值失落，徒增公民、法人或者其他组织的维权成本。

3.适度减轻法院的负担。虽然行政案件的数量总体上不如民事、刑事案件，但相对于行政审判的法官数量而言，少数经济比较发达的地方法院行政审判任务仍然比较重。有的行政案件通过行政复议得以解决，可以减少法院行政案件的数量；同时，有些专业性较强的，或者社会影响大的行政案件由行政复议加以过滤，可以减轻对法院的压力。

（三）与行政诉讼的关系

1.前置关系。前置关系是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为时，若要对之提起行政诉讼，必须先经复议程序，否则法院不予受理。例如，《行政复议法》第23条规定，对当场作出的行政处罚决定等行政行为不服的，申请人应当先向复议机关申请复议，对复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。设计前置关系主要考虑的因素是，这部分行政行为依其性质由复议审查并作出决定更为妥当，如果直接交由法院审查，有时仍需要回到行政程序中处理，行政救济及时性不足。

2.并行关系。并行关系是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为时，既可以申请复议，也可以向法院提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织对复议决定不服的，还可以提起行政诉讼或者申请法定机关裁决，对裁决不服的，不得再提起行政诉讼。例如，《行政复议法》第26条规定：“对省、自治区、直辖市人民政府依照本法第二十四条第二款的规定、国务院部门依照本法第二十五条第一项的规定作出的行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”并行关系是一种法定特例。在法理上，一种法律争议若经过两个法律程序之后予以终结，并不缺乏正当性，如诉讼法上的两审终审制。这里需要指出的是，若对复议裁决不服可以再提起行政诉讼，那么国务院作为行政诉讼被告时，究竟应当由哪一级法院管辖没有明确的法律依据，故《行政复议法》作出上述规定，即复议裁决为法律规定的“最终裁决”。

3.选择关系。选择关系是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为时，既可以申请复议，也可以向法院提起行政诉讼，且对复议决定不服的，还可以提起行政诉讼。例如，《农村集体经济组织法》第63条规定：“农村集体经济组织对行政机关的行政行为不的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”选择关系充分尊重公民、法人或者其他组自己的意愿，是否提起行政救济以及提起何种性质的行政救济，由公民、法人或者其他组织自己决定。

二、行政复议的主体

（一）行政复议机关

行政复议机关是依照法律的规定，有权受理复议申请，依法对被申请的行政行为进行合法性、适当性审查并作出复议决定的行政机关。我们可从以下三个方面进一步理解复议机关：（1）复议机关是行政机关，包括政府和政府所属的职能部门，法律、法规授权的组织不能成为复议机关。（2）复议机关是有复议权的行政机关。行政机关不是都有复议权，如乡、镇人民政府等行政机关，《行政复议法》没有授予其复议权。（3）复议机关是能以自己的名义行使复议权，并对其行为后果独立承担法律责任的行政机关。复议机关办理复议事项的机构是复议机构，同时组织办理复议机关的行政应诉事项。政府的复议机构是其所属的司法行政部门，政府部门的复议机构是其所属的法制部门。

行政复议机关是县级以上地方各级人民政府。由县级人民政府作为复议机关，既便利申请人申请行政复议，也有利于复议机关利用人民政府的法律地位及时、有效地解决行政争议。除此之外，下列行政机关也是复议机关：（1）国务院部门；（2）海关、金融、外汇管理等行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关的上一级主管部门；（3）上一级司法行政部门。

（二）申请人

申请人是指对行政机关作出的行政行为不服，依据法律，法规的规定，以自己的名义向复议机关申请复议的公民、法人或者其他组织。申请人具有如下法律特征：（1）申请人必须是行政相对人或者与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。（2）申请人是认为被行政行为侵害其合法权益的人。这里的“认为”是申请人的一种主现认识，行政行为是否确实侵犯了其合法权益，必须等到复议机关审查后才能确定。只要申请人认为行政机关的行政行为侵犯了其合法权益，即可以依法申请复议。国家机关在作为行政管理对象时，可以作为机关法人成为复议中的申请人，如生态环境局对违反环境保护法的自然资源局作出行政处罚决定，后者如不服可以申请复议。

（三）被申请人

被申请人是指其作出的行政行为被申请人认为侵犯其合法权益，并由复议机关通知参加复议的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。被申请人具有如下法律特征：（1）被申请人必须是行政机关和授权组织。（2）被申请人必须是作出被申请复议的行政行为的行政机关或者授权组织。在复议中，被申请人一般是作出行政行为的行政机关，授权组织需要有法律、法规或者规章特别规定。（3）被申请人是由复议机关通知参加复议程序的行政机关或者授权组织。

（四）第三人

行政复议第三人是指申请人以外的与被申请复议的行政行为或者复议案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织。他们可以作为第三人申请参加复议，或者由复议机关通知其作为第三人参加复议。第三人在复议中具有独立的法律地位。第三人与申请人和被申请人不同，其参加复议是为了维护自己的合法权益，在复议中不依附申请人或者被申请人，享有与申请人基本相同的复议权利。

三、行政复议的客体

（一）受理范围

行政复议范围是指公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益，依法可以向复议机关请求审查的行政行为（含不作为）的范围。复议范围实际上是要解决哪些行政行为可以成为复议客体的问题，它是复议机关的审查权、申请人的申请权和被申请人的抗辩权的交汇点。所以，复议客体是复议机关的审查权、申请人的申请权和被申请人的抗辩权共同指向的对象，即被申请的行政行为。确定复议客体的规则是：（1）凡是可以提起行政诉讼的行政行为都可以被申请复议；（2）不属于行政诉讼客体但《行政复议法》规定可以申请复议的行政行为。因此，行政复议受案范围通常大于行政诉讼受案范围。《行政复议法》第11条列举了14项行政行为属于复议客体，又用公民、法人或者其他组织“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益”可以申请复议作为兜底条款，复议受案范围获得了面向未来的开放性：不属于前14项的其他行政行为，只要侵犯公民、法人或者组织的合法权益，都属于复议受案范围。

（二）排除范围

行政复议机关自身解决纠纷的能力有限，它不可能将所有行政行为纳入受理范围，因为有的行政行为引起的争议超出了复议机关的处理能力，如国防、外交等国家行为；有的行政行为不直接作为复议客体，但可以通过其他复议程序解决争议，如有关规范性文件的合法性之争；有的行政行为已经有了其他法律规定救济途径，如对行政机关工作人员的奖惩、任免；行政机关有时处理的事项，与行政职权没有关系，不需要通过复议程序解决，如行政机关对民事纠纷作出的调解。

（三）附带审查规范性文件

公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的下列规范性文件不合法，在对行政行为申请复议时，可以一并向复议机关提出对该规范性文件的审查申请：（1）国务院部门的规范性文件。根据宪法和法律的规定，国务院部门的规范性文件是指国务院的部委、直属机构根据法律、行政法规、决定、命令以及本部门规章，在其职权范围内制定和发布的规范性文件。（2）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件。根据宪法和法律的规定，“县级以上地方各级人民政府及其工作部门”是指省级人民政府及其职能部门、省辖市人民政府及其职能部门以及县级人民政府（包括市辖区、县级市）及其职能部门。上述各级人民政府及其职能部门制定和发布的规范性文件都属于附带审查范围。（3）乡、镇人民政府的规范性文件。根据宪法和地方人民政府组织法的规定，乡、镇人民政府为了执行本级人大的决议或者上级人民政府的决定、命令，可以在其职权范围内制定和发布规范性文件。对乡、镇人民政府发布的规范性文件，申请人也可以依法申请附带审查。（4）法律、法规、规章授权组织制定发布的规范性文件。

根据《行政复议法》第13条第2款的规定，上述规范性文件不含国务院部门规章和地方政府规章。对行政法规不服的，可以依照《立法法》相关规定向有关部门提出审查建议。

四、行政复议的申请

（一）申请条件

复议申请是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为向复议机关提出复议请求的行为。复议是一种依申请的行政救济行为，没有公民、法人或者其他组织的申请，复议机关不能启动受理、审查的程序。公民、法人或者其他组织申请复议，应当符合下列条件：1.有明确的申请人和符合《行政复议法》规定的被申请人。这里的“明确”，即申请书达到复议机关之后，复议机构工作人员可以根据申请人记载的内容确定申请人和被申请人，向其通知相关事项或者送达法律文书。

2.申请人与被申请的行政行为有利害关系。申请人主要有：（1）行政对象人，即行政行为直接指向的公民、法人或者其他组织，或称行政行为的“收件人”；（2）行政相关人（利害关系人），即指不是行政行为直接所指向的人，但与行政行为有利害关系的人。

3.有具体的复议请求和事实根据。复议请求是申请人申请复议所要达到的目的，主要有：（1）请求撤销违法的行政行为；（2）请求变更不适当的行政行为；（3）请求责成被申请人限期履行法定职责；（4）请求确认行政行为违法或责令被申请人赔偿损失等。任何一种复议请求都必须有一定的事实根据，且有初步证据能够证实。

4.符合提出申请的法定期限。申请人应当在法定期限内申请复议，逾期申请复议的，复议机关不予受理。复议期限具有尽早稳定行政法律关系的功能，同时可以防止申请人怠于权利救济。申请人没有在法定期限内申请复议，就再也不能通过复议程序质疑行政行为的合法性。

5.属于法定的复议范围。复议范围是复议机关行使复议权的范围，是申请人合法权益受复议保护的范围，是被申请人接受复议监督的范围。申请人提起复议，必须符合法律规定的复议范围，否则，复议机关不予受理。

6.属于复议机关的管辖范围。复议管辖范围是法定的，申请人必须向具有法定管辖权的复议机关申请复议。对不属于自己管辖范围的复议案件，复议机关应当告知申请人向有管辖权的复议机关提出申请。

7.符合“一事不再理”规则。申请人申请复议，必须是复议机关未受理过该申请人就同一行政行为提出的复议申请，并且法院也未受理过该申请人就同一行政行为提起行政诉讼。

（二）申请期限

1.一般期限。申请复议的法定期限是申请人“自知道或者应当知道该行政行为之日起六十日内”。若法律有特别规定，从其规定。如何理解这一规定，在实务中衍生出来的问题大致有：（1）“知道”。被申请行政行为以书面方式作出的，在送达申请人之日的次日开始计算申请复议的法定期限。此种情况下判断申请人是否“知道”并非难事。但与该行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织不是法定的“收件人”，判断其“知道”应当要有送达回证以外的其他证据证明。例如，在李某年诉东营市人民政府地权行政复议案中，法院认为：

从本案当事人提交的有效证据来看，在2005年4月13日垦利县人民法院就山东横店草业畜牧有限公司诉李某年民事侵权一案审理过程中，山东横店草业畜牧有限公司向法庭出示了垦利县人民政府于2003年8月向横店集团草业有限公司颁发的国有土地使用证，应当认为，本案上诉人李某年于当日知道了垦利县人民政府颁发涉案国有土地使用证的具体行政行为。上诉人于2005年8月30日就该颁证行为提起行政复议申请，已超过《中华人民共和国行政复议法》第9条规定的60日的申请期限。

该案中，在民事案件的庭审中，有证据证实对方当事人在法庭上已经出示过国有土地使用权证，所以，李某年申请复议的“知道”事实已经确定。但是，李某年在“知道”该行政行为2年后才申请复议，法院认定李某年复议申请已经超过了法定期限，符合法律规定。

（2）“应当知道”。如果“知道”是指申请人实际知道行政行为，那么“应当知道”则是基于某种事实推定申请人“知道”行政行为，但实际上申请人可能真的不知道。例如，公告送达经过法定时间之后，即使申请人实际上的确没有看到、听到公告的内容，在法律上基于公告事实也可以推定申请人已经知道了行政行为。“应当知道”可能影响申请人及时行使复议申请权，因此，判断“应当知道”的证明标准应当从严。

2.申请期限的最长保护期。设置最长保护期有利于公民、法人或者其他组织维护自己的合法权益，但不利于行政法律关系的稳定。复议申请期限的最长保护期分为两种：（1）1年。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织申请复议的权利、复议机关和申请期限，申请期限自公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请复议的权利、复议机关和申请期限之日起计算，但是自知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过1年。行政机关未告知“申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限”其中的一项内容，就可以适用1年的最长保护期。（2）20年或者5年。因不动产提出的复议申请，自行政行为作出之日起超过20年，其他行政行为自作出之日起超过5年，复议机关不予受理。行政机关未告知作出的行政行为，当然也不可能“未告知公民、法人或者其他组织申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限”，因此，只要公民、法人或者其他组织在20年或者5年内知道行政行为内容，就有权申请复议。

3.法定期限耽误。《行政复议法》第20条第2款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”“不可抗力”是耽误法定期限的正当理由，如地震、洪水等，“其他正当理由”因内容的不确定性，容易引起争议。例如，在易某银、郑某碧等诉重庆市人民政府行政复议决定案中，最高人民法院认为：

《行政复议条例》第29条规定，公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起15日内提出，上诉人于2001年7月向重庆市人民政府垫江县政府垫府发[1997]73号文是1997年7月2日作出的，1997年8月6日，垫江县政府发布了《关于拆迁南内街房屋的公告》，该公告第4条规定拆迁补偿及安置政策“按垫江县《关于认真做好南内街旧城改造拆迁安置工作的通知》（垫府发[1997]73号）执行”。上诉人易某银、郑某碧等人承认发出垫江县政府公告时其就知道了具体行政行为的内容。提起复议申请已超过《行政复议条例》规定的申请复议期限，上诉人诉称由于法律知识欠缺没能及时提起复议申请的理由不属于法律规定的因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的情形。

该案中，“法律知识欠缺”并不是一个客观上不可改变的因素，因此，上诉人主张它是“其他特殊情况”耽误了申请复议期限，未获得法院的支持。行政机关的“过错”可以构成“其他正当理由”。例如，在陈某建诉海南省工商行政管理局工商登记案中，最高人民法院的裁判要旨是：

在没有司法解释予以明确的情况下，对于“其他正当理由”的界定应从保护公民、法人或者其他组织的合法权益这一立法原则出发，对因行政机关的过错造成申请人复议申请期限耽误的，应当认定属于《行政复议法》第9条规定的“其他正当理由”。

（三）复议前置

复议前置是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的行政行为要提起行政诉讼时，必须先向复议机关申请复议，只有不服复议机关作出的复议决定，才能再向法院提起行政诉讼的一种程序性制度。之所以要设置复议前置，主要是因为有些行政争议涉及行政专业性的判断，由复议机关作合法性、适当性判断更为妥当，如“未履行法定职责”的行政争议，所涉及的首次判断权往往有行政专业性的问题；也有行政诉讼经济性的考量，如当场作出的行政处罚决定涉及的事项比较琐碎，罚款额也较小，直接由法院来作合法性审查，诉讼成本较高，不如先通过复议前置在复议程序中化解这部分行政争议案件。如果公民、法人或者其他组织作为第三人参加复议程序，复议机关对行政争议已经作出实体性处理，应当视为已经经过了复议前置程序。例如，在姚某诉古蔺县人民政府等行政处理及行政复议案中，法院认为：

姚某主张对涉案林地使用权及林木所有权享有权益，作为第三人参加了行政复议并提交证据材料证明其主张，复议机关亦对姚某的主张予以实体处理，行政复议前置程序已经完成，姚某作为利害关系人，对行政复议决定不服，可以依法提起行政诉讼。

（四）转送程序

在行政机关作出的行政行为中，有的因客观原因无法采用一般证据规则认定事实，如当场作出的行政处罚决定；有的具有很强的专业性、技术性，如依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定。公民、法人或者其他组织针对这部分行政行为申请复议，复议机关可能因专业能力不足等原因，影响行政争议的处理。如果让公民、法人或者其他组织向作出这部分行政行为的行政机关提出复议申请，可以给行政机关一个重新考虑作出的行政行为是否合法、适当的机会。行政机关若认为申请人申请复议理由成立，则可以直接依职权自我纠错，及时、高效化解行政争议；若认为申请人申请复议理由不成立，再将复议申请及时转送到法定的复议机关，也不影响申请人复议权。基于此，《行政复议法》第32条规定了复议转送程序。

五、行政复议的受理

（一）审查处理

复议机关在收到复议申请后，依法应当在收到之日起5日内，对申请进行审查并作出如下处理：

1.受理。符合复议申请条件，复议机关依法应当决定受理。复议申请审期限届满，复议机关未作出不予受理决定的，审查期限届满之日起视为受理。创设推定受理制度，一方面有利于充分保护公民、法人或者其他组织复议申请权；另一方面可以督促复议机关积极履职。

2.不予受理。不符合法定复议申请条件，复议机关应当在审查期限内决定不予受理并说明理由。说明理由制度有助于复议机关审慎作出不予受理决定，申请人也能够明了不予受理的原因，在后续提起行政诉讼时有明确的反驳对象；对符合法定复议申请条件，但不属于本机关管辖的复议申请，应当在不予受理决定中告知申请人向有管辖权的复议机关申请复议。

3.申请补正。复议申请材料不齐全或者表述不清楚，无法判断复议申请是否符合法定条件的，复议机关应当自收到申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当一次性载明需要补正的事项。申请人应当自收到补正通知之日起10日内提交补正材料。有正当理由不能按期补正的，复议机关可以延长合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃复议申请，复议机关记录在案。

当申请是否需要补证存有争议时，复议机关不能作出视为放弃复议申请的处理。在对复议申请进行审查时，复议机关应当正确理解复议申请法定条件，尤其在涉及不确定法概念解释时更是需要慎重。例如，在陈某菊诉莆田市公安局涵江分局收容教育案中，法院认为：

依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第43条的规定，原告因人身自由受到限制，而且因交通事故造成伤残，无法在法定期限内向复议机关申请复议，但因人身自由受到限制未消除之前，仍不属超过期限。复议机关以原告的复议申请超过期限，作出不予受理的决定，是不当的。

该案中，复议机关没有正确理解耽误法定期限的“其他正当理由”，其作出不予受理决定理由没有获得法院支持。

（二）受理的法效果

1.管辖排他。复议机关依法受理复议申请之后，申请人与被申请人之间的行政争议正式进入复议程序，受复议程序的约束，其他任何国家机关、组织不再有管辖权。

2.被申请行政行为不停止执行。原则上，被申请行政行为不停止执行。但是，下列情况除外：（1）被申请人认为需要停止执行的。（2）复议机关认为需要停止执行的。（3）经申请人提出申请，复议机关认为其申请合理的，决定停止执行。（4）法律、法规、规章规定停止执行的其他情形。

3.复议程序开始。如果没有法定事由阻却，复议机关必须在法定期限内以决定方式终结复议程序。如果复议机关不在法定期限内以决定方式终结复议程序，构成复议不作为。

六、行政复议的审理

（一）普通程序

行政复议审理原则上采用听取意见的方式进行。因当事人原因不能听取意见，可以进行书面审查。听取意见有两种方式：（1）非正式听证，即复议机构当面或者通过互联网、电话方式听取当事人的意见，并记录在案。非正式听证方式高效、便利，也有利于当事人参与复议程序，表达自己的意见。（2）正式听证，即涉及重大、疑难、复杂案件，复议机构应当以听证会的方式组织听证。复议机构认为其他案件有必要听证的，或者申请人请求听证的，复议机构也可以进行正式听证。正式听证如同法院的“庭审”，当事人之间可以就案件的事实、依据等进行面对面的质辩，具有较强的对抗性。正式听证对查明重大、疑难、复杂的案件有较好的功效，但行政效率不高。

复议机关适用普通程序审理复议案件，应当自受理申请之日起60日内作出复议决定；但是法律规定复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定的，经复议机构的负责人批准，可以适当延长，并书面告知当事人；但是延长期限最多不得超过30日。延长期限届满之后，不得再次批准延长期限。

（二）简易程序

下列复议案件事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，复议机关可以适用简易程序审理复议案件：（1）被申请行政行为是当场作出的；（2）被申请行政行为是警告或者通报批评的；（3）案件涉及款额3000元以下的；（4）政府信息公开案件。上述规定以外的复议案件，当事人各方同意适用简易程序的，复议机关也可以适用简易程序。基于行政效率的需要，复议机构可以书面审理适用简易程序的案件。适用简易程序审理的复议案件，复议机构根据案件具体情况认为不宜适用简易程序，经复议机构的负责人批准，可以转为普通程序审理。

适用简易程序审理的复议案件，复议机关应当自受理申请之日起30日内作出复议决定。简易程序不适用期限延长制度。

（三）附带审查规范性文件程序

针对被申请行政行为所依据的规范性文件，无论是申请人申请的，还是复议机关依职权的，复议机关依法有权处理的，应当在30日内依法作出处理决定；无权处理的，应当在7日内转送有权处理的行政机关作出处理决定。接受转送的行政机关、国家机关应当自收到转送之日起60日内，将处理意见回复转送的行政复议机关。

经审查，被申请行政行为所依据的规范性文件合法的，复议机关在复议决定书中一并告知；若认为相关条款超越权限或者违反上位法，有权处理的复议机关可以决定停止该条款的执行，并责令制定机关予以纠正。无权处理的复议机关应当自复议中止之日起3日内，书面通知规范性文件的制定机关就相关条款的合法性提出书面答复。制定机关应当自收到书面通知之日起10日内提交书面答复及相关材料。必要时，可以要求规范性文件的制定机关当面说明理由，制定机关应当配合。

（四）复议委员会

行政复议委员会是由相关政府部门人员、专家、学者等参与组成的，为复议机构办理复议案件提供咨询意见，并就复议工作中的重大事项和共性问题研究提出意见的组织。县级以上各级政府应当建立行政复议委员会。行政复议委员会可以弥补复议机构专业性的不足，增加复议决定的公正性和说服力，提升复议决定的可接受性。

审理复议案件涉及下列情形之一的，复议机构应当提请行政复议委员会提出咨询意见：（1）案情重大、疑难、复杂；（2）专业性、技术性较强；（3）省、自治区、直辖市政府审理公民、法人或者其他组织对自己作出的行政行为申请复议的案件；（4）复议机构认为有必要的，提交复议委员会咨询的其他复议案件。复议机构应当将行政复议委员会出具的咨询意见作为重要的参考依据。

（五）审理依据

审理依据是复议机关用于评判被申请行政行为是否合法、适当的法规范。根据《行政复议法》第37条规定，审理依据有两种情形：（1）法律、法规、规章。（2）自治条例和单行条例。民族自治地方复议机关在审理复议案件时，同时依照自治条例和单行条例。依照《行政复议法》第13条规定一并提出规范性文件审查申请，复议机关审理后认为规范性文件合法的，也是复议机关的审理依据。根据《行政复议法》第4条第4款规定，复议机关审理的案件与国务院复议机构发布的行政复议指导性案例类似的，应当参照执行。

（六）证据制度

1.举证责任。在复议中，被申请人对行政行为的合法性、适当性负举证责任。基于依法行政原理，行政机关作出的行政行为应当“事实清楚，证据确凿”，当申请人质疑行政行为合法性、适当性时，行政机关应当有足够的条件和能力就行政行为的合法性、适当性承担举证责任。与行政诉讼不同的是，被申请人举证责任还包括行政行为的适当性。复议机构应当自复议申请受理之日起7日内，将复议申请书副本或者复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到复议申请书副本或者复议申请笔录复印件之日起10日内，提出书面答复，并提交作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。

在一定条件下，由申请人承担部分举证责任，有助于复议机关查明案件事实真相，提高复议效率。对此，《行政复议法》第44条第2款规定，有下列情形之一的，申请人应当提供证据：（1）申请人认为被申请人不履行法定职责的，需要提供曾经要求被申请人履行法定职责的证据，但是被申请人应当依职权主动履行法定职责或者申请人因正当理由不能提供证据的除外；（2）申请人提出行政赔偿请求的，需要提供受行政行为侵害而造成损害的证据，但是因被申请人原因导致申请人无法举证的，由被申请人承担举证责任；（3）法律、法规规定需要申请人提供证据的其他情形。此种情形，应当从严解释，不可无限扩大范围，加重申请人的举证责任负担。

2.调查取证。复议机关有权向有关单位和个人调查取证，查阅、复制、调取有关文件和资料，向有关人员进行询问。调查取证时，复议人员不得少于2人，并应当出示复议工作证件。被调查取证的单位和个人应当积极配合复议人员的工作，不得拒绝或者阻挠。赋予复议机关调查取证权，是为了满足复议机关作变更决定、程序性事实认定等需要。复议机关不得为补充、强化被申请行政行为的合法性、适当性调查取证。

3.禁止自行收集证据。复议期间，被申请人不得自行向申请人和其他有关单位或者个人收集证据，被申请人自行收集证据的，不作为认定行政行为合法性、适当性的依据。法律之所以要作这样的规定，是因为依法行政原理要求行政机关在作出行政行为时，手中已经有了可以依法作出行政行为的证据。如果在复议期间行政机关仍然可以自行收集证据，则可以反证之前作出的行政行为“事实不清，证据不足”。例外的情形是，为了公益利益或者保护第三人利益的需要，经复议机关同意，行政机关可以收集相关证据。

4.补充证据。复议期间，申请人或者第三人提出被申请行政行为作出时没有提出理由或者证据，经复议机关同意，被申请人可以补充证据。从程序公正角度看，申请人或者第三人没有在被申请行政行为作出时提出理由或者证据，到了复议程序中再提出来，如果禁止被申请人补充证据，则也是不符合程序公平原则的。补充证据的重点在“补充”，若被申请行政行为没有证据，就不存在补充证据的问题，且补充证据必须针对申请人提出来的理由或者证据。

（七）行政复议中止

行政复议中止是因法定事由出现致使复议程序不能进行下去时，由复议机关决定中止复议，待法定事由消失之后再重启复议的一种程序性制度。复议期间有下列情形之一，影响复议案件审理的，复议机关可以中止复议程序：（1）作为申请人的公民死亡，其近亲属尚未确定是否参加复议；（2）作为申请人的公民丧失参加复议的行为能力，尚未确定法定代理人参加复议；（3）作为申请人的公民下落不明；（4）作为申请人的法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人；（5）申请人、被申请人因不可抗力或者其他正当理由，不能参加复议；（6）依法进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止；（7）复议案件涉及的法律适用问题需要有权机关作出解释或者确认；（8）复议案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结；（9）有规范性文件和法律、法规和规章合法性问题需要处理；（10）需要中止复议的其他情形。复议中止的原因消除后，应当及时恢复复议案件的审理。复议机构中止、恢复复议案件的审理，应当告知当事人。

（八）行政复议终止

行政复议终止是因法定事由的出现致使复议不能进行下去时，由复议机关决定结束复议的一种程序性制度。复议期间，有下列情形之一的，复议机关可以终止程序：（1）申请人撤回复议申请，复议机构准予撤回；（2）作为申请人的公民死亡，没有近亲属或者其近亲属放弃复议权利；（3）作为申请人的法人或者其他组织终止，没有权利义务承受人或者其权利义务承受人放弃复议权利；（4）申请人对行政拘留或者限制人身自由的行政强制措施不服申请复议后因同一违法行为涉嫌犯罪，被采取刑事强制措施；（5）依照《行政复议法》第39条第1款第1项、第2项、第4项的规定中止复议满60日，复议中止的原因仍未消除。

七、行政复议的决定

（一）变更决定

变更决定是指复议机关直接变更被申请行政行为内容的复议决定。有下列几种情形之一的，可以适用变更决定：

（1）事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当。“内容不适当”主要是如行政处罚选择种类、幅度不当，行政强制措施方式不当等。

（2）事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据。“未正确适用依据”主要是如适用未生效、已失效的法依据。行政机关没有正确适用依据，依据本身是否合法是撤销决定中“适用的依据不合法”问题。

（3）事实不清，证据不足，经复议机关查清事实和证据。在被申请行政行为事实不清，证据不足的情况下，复议机关可以通过调查取证权，查清事实和证据，在此基础上作出变更决定。由复议机关直接作出变更被申请的行政行为，客观上有利于实质性化解行政争议。如果被申请行政行为“主要事实不清、证据不足”，那么复议机关只能作出撤销决定。

关于是否需要确立禁止复议不利变更规则，应当考虑复议是行政救济还是行政自我纠错，抑或行政内部上级对下级的监督，这需要从法政策论上考察行政复议立法目的才能确定。在申请人复议请求范围内，复议机关不得作出对申请人更为不利的复议决定，从行政救济制度看，这样的规则应该说是妥当的。因此，基于刑事诉讼中“上诉不加刑”的原理，《行政复议法》确立了“禁止不利变更原则”，即复议机关不得作出对申请人更为不利的变更决定，但第三人提出相反的请求除外。

（二）撤销决定

撒销决定是指复议机关撤销或者部分撤销被申请行政行为，消其法效力的复议决定，有下列几种情形之一的，可以适用撤销决定：

（1）主要事实不清、证据不足；

（2）违反法定程序：

（3）适用的依据不合法；

（4）超越职权或者滥用职权。撤销决定分为全部撤销和部分撤销两种。部分撤销决定适用于被申请行政行为内容具有可分性，如一个没收违法所得和罚款的行政处罚决定，因罚款适用的依据不合法，复议机关可以作出撤销罚款部分的复议决定。

复议机关作出撤销或者部分撤销决定，同时可以责令被申请人在一定期限内重新作出行政行为。被申请人重新作出行政行为不得以同一事实和理由作出与被申请行政行为相同或者基本相同的行政行为，但复议机关以“违反法定程序”为由决定撤销或者部分撤销的除外。被申请人应当在法律、法规、规章规定的期限内重新作出行政行为；法律、法规、规章未规定期限的，复议机关可以确定重新作出行政行为的期限。

（三）确认违法决定

确认违法决定是指被申请行政行为符合撤销法定条件，基于法定情形不予撤销但确认违法并保留其法效力的复议决定。它主要分两种适用情形：

1.被申请行政行为有下列情形之一的，复议机关不撤销该行政行为，但确认该行政行为违法：

（1）依法应予撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

（2）程序轻微违法，但是对申请人权利不产生实际影响的。“不撤销”意味着被申请行政行为不能撤销，必须保留其法效力，满足保护国家利益、社会公共利益的需要。例如，一个即将在新学期投入使用的教学大楼，其建设工程规划许可违法，可以确认违法并保留其法效力。

2.被申请行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者责令履行的，复议机关确认该行政行为违法：

（1）行政行为违法，但是不具有可撤销内容；

（2）被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求撤销或者确认原行政行为违法；

（3）被申请人不履行或者拖延履行法定职责，责令履行没有意义。“不需要撤销”意味着撤销被申请行政行为客观不可能或者没有必要，确认违法足以达到行政复议的目的，前者如未履行法定职责行为，后者如失效的行政许可。

（四）履职决定

履行决定是指复议机关责令被申请人在一定期限内履行法定职责的复议决定。有下列几种情形之一的，复议机关可以适用履行决定：（1）行政机关不履行法定职责。“不履行”在法律上表现为被申请人针对申请人的申请或者依职权应当主动履行的事项，没有作出任何意思表示。如果被申请人明确表示“拒绝”，则是履行法定职责，不属于履行决定适用的情形。例如，《行政许可法》第38条第2款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”“不予许可’即为“拒绝”。（2）行政机关拖延履行法定职责。“拖延履行"是指被申请人对申请人的申请依职权应当主动履行的事项拖而不办，并以“研究”“请示”等搪塞。履行决定中责令被申请人履行法定职责的“一定期限”，若没有法律、法规或者规章规定，则由复议机关裁量确定。

（五）确认无效决定

确认无效决定是指被申请行政行为符合“重大且明显”的无效标准，应当否定其法效力的复议决定。它适用的法定情形是，实施行政行为的主体不具有行政主体资格或者行政行为没有依据等重大且明显违法情形。“重大且明显”违法情形并不限于上述两种，如《行政处罚法》第38条第2款规定，“违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效”。行政处罚决定违反法定程序达到重大且明显的，也可以被确认违法。

（六）维持决定

维持决定是指复议机关作出维持被申请行政行为的复议决定。复议机关经审查后认为被申请行政行为事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，应当依法作出维持决定。维持决定是肯定行政行为合法性、适当性的决定，对于申请人来说，维持决定意味着复议请求被复议机关否定。维持决定与被申请行政行为在内容上“融为一体”，在某种程度上，它是复议机关为被申请行政行为合法性、适当性所作出的一种法律背书。

（七）驳回复议请求决定

驳回复议请求决定是指复议机关驳回申请人复议请求的复议决定。例如，申请人认为被申请人没有履行法定职责，请求复议机关责令被申请人履行法定责任。但是，复议机关认为被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行了法定职责，可以决定驳回复议请求。被申请人没有相应的法定职责，复议机关没有作出履职决定的法规范基础；复议申请受理前已经履行法定职责，已经满足了申请人的复议请求，复议机关也就没有必要再作履职决定。但是，此时若有确认违法的必要（在诉讼中称为诉的利益），复议机关也可以作出确认违法的复议决定。

（八）行政协议决定

行政协议决定是指被申请人有不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议等情形，复议机关可以作出要求被申请人承担依法订立、继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任的复议决定。被申请人变更、解除行政协议合法，但未依法给予补偿或者补偿明显不合理的，复议机关可以作出要求被申请人依法给予合理补偿的决定。行政协议决定具体内容如下：

1.承担依法订立责任。申请人认为自己符合法定条件，被申请人应当与其订立行政协议，但被申请人拒绝与之订立，在申请复议之后，复议机关经审查认为申请人请求成立的，应当作出被申请人承担依法订立责任的决定。例如，申请人获得采矿许可权之后，矿产资源管理部门不与其订立矿产资源有偿使用权出让协议，复议机关可以作出矿产资源管理部门承担依法订立责任的决定。

2.承担继续履行责任。行政协议订立之后，双方应当遵循全面履行原则履行行政协议义务。如复议机关认定被申请人不履行行政协议，可以作出承担继续履行责任的决定。被申请人不履行行政协议有两种情形：（1）单方行政行为。被申请人以行使行政优益权为由作出变更、解除行政协议决定，实质上就是不履行行政协议。复议机关认为变更、解除行政协议决定违法的，不能直接或者单独作出承担继续履行责任决定。因为，变更、解除行政协议决定是单方行政行为，其一经被申请人作出即具有法效力，如果不先在法律上消灭其法效力，那么复议机关作出承担继续履行责任的决定是有法律障碍的。在此种情形下，复议应当作出撤销变更、解除行政协议决定，并加承担继续履行责任的决定。（2）履行行为。如果被申请人以不作出单方行政行为的方式不履行行政协议，就涉及审查形成权是否成立的问题。如被申请人以情势变更为由解除行政协议，复议审查主要争点是解除权是否成立的问题。复议机关认为被申请人的解除权不成立，应当在确认解除权不成立的基础上作出承担继续履行责任的决定。

3.承担采取补救措施责任。补救措施具有事后补充救济的功能，一方面为事后法律关系延续提供一种合法性补充，另一方面为已发生的损害事实提供一种救济。针对行政协议的“补救措施是指在行政协议有效的前提下，被申请人采取的消除争议或者缓和矛的措施”。根据引起行政协议争议的行为性质不同，补教播施应当有所区别：（1）单方行政行为补救措施。从性质上讲，被申请人作出单方变更、解除行政协议决定也是一种违约行为，因此，必要时复议机关也可以作出承担采取补救措施责任的决定。（2）履约行为补救措施。被申请人违约应当承担补救措施责任，复议机关应当根据被申请人违约所产生的后果，及时作出承担采取补救措施责任的决定，减少申请人的合法权益受损。复议机关确定的补救措施必须是有效的、直接的，能够达到申请人复议请求的目的，符会实效性救济原则。

4.承担赔偿责任。因行政协议被确认违法、无效或者被撤销而对申请人合法权益造成损害的，复议机关应当作出承担赔偿责任的决定。若致损原因是履约行为，民事赔偿中的“完全赔偿原则”和“可预见规则”可以适用于复议决定。但是，若致损原因是单方变更、解除行为，则需要进一步区分单方行政行为（行政优益权）和单方履约行为（变更解除），前者适用国家赔偿法律规范确定赔偿，后者参照适用民事法律规范确定赔偿。

5.承担补偿责任。若被申请人因国家利益、社会公共利益需要依法作出的单方行为或者不履约行为合法，导致行政协议不能继续履行，或者继续履行将对申请人增加行政协议以外的负担，复议机关应当作出承担补偿责任的决定。补偿决定内容可以是金钱补偿、返还财物、恢复原状等。

（九）行政赔偿决定

被申请行政行为违法侵犯申请人的人身权、财产权，申请人在申请复议时可以一并提出行政赔偿请求。经审查，复议机关在作出复议决定时，可以针对不同情形作出如下行政赔偿决定：

1.申请人在申请复议时一并提出行政赔偿请求，复议机关依照国家赔偿法的有关规定认为不应当予以赔偿的，在作出复议决定时，应当同时决定驳回行政赔偿请求。

2.申请人在申请复议时一并提出行政赔偿请求，复议机关经审查后认为符合《国家赔偿法》规定应予赔偿的，应当在作出撤销、变更被申请行政行为或者确认被申请行政行为违法、无效的决定时，同时作出被申请人依法给予赔偿的决定。复议机关不能自己直接作出行政赔偿决定。

3.申请人在申请复议时没有提出行政赔偿请求，复议机关在依法决定撤销或者部分撤销、变更罚款、撤销或者部分撤销违法集资、没收财物、征收财物、摊派费用以及对财产的查封、扣押、冻结等被申请行政行为时，应当同时责令被申请人返还申请人财产，解除对申请人财产的查封、扣押、冻结措施，或者赔偿相应价款的决定。

八、行政复议调解和和解

（一）行政复议调解

行政复议调解是在复议机构主持下申请人与被申请人之间达成解决争议方案的活动。复议机关可以按照自愿、合法原则对复议案件进行调解。但是，调解不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。在复议中引入调解制度，有助于化解行政争议。从行政救济的目的看，复议并不排斥调解，但如果复议机关的调解压倒了是非判断，放弃了查明事实的职权，则不利于复议监督行政目的的实现。经调解双方达成协议的，复议机关应当制作复议调解书。调解书应当载明复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖复议机关印章。复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，复议机关应当及时作出复议决定。

（二）行政复议和解

行政复议和解是申请人与被申请人之间达成解决争议方案的活动。与调解不同的是，和解过程中复议机构不在场。复议和解应当在复议决定作出前进行。复议和解内容不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。对于复议和解是否需要订立和解协议书，《行政复议法》没有明确规定。从复议合法性、适当性审查要求看，其程序、内容和效力等应当参照复议调解书的相关规定。当事人之间达成和解后，由申请人向复议机构撤回复议申请。复议机构准予撤回复议申请或者复议机关决定终止复议的，申请人不得再以同一事实和理由提出复议申请。但是，申请人能够证明撤回复议申请违背其真实意愿的除外。

内容来源：章剑生《现代行政法总论（第3版）》