【部门监管！】中国市场监管部门在消毒产品领域的监管职责有哪些？！
2023-02-03 17:43:18 点击量:
消毒产品是《传染病防治法》（1989年2月21日发布实施，2013年6月29日修订实施）中的概念，但该法没有对其界定范畴。根据《消毒管理办法》（卫生健康委规章，2017年12月26日修订实施），消毒产品包括消毒剂、消毒器械（含生物指示物、化学指示物和灭菌物品包装物）、卫生用品和一次性使用医疗用品。消毒产品具体分类依据卫生部 2002年6月7日发布的《消毒产品分类目录》（卫法监发〔2002〕142号）。
消毒产品的主管部门是卫生部门，并由卫生部门实施许可和监督管理。2013年7月13日发布的《国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》（国发〔2013〕27号）取消了“除利用新材料、新工艺技术和新杀菌原理生产消毒剂和消毒器械之外的消毒剂和消毒器械的审批”。但是对消毒产品生产企业的卫生许可并未取消。
在法律层面，市场监管部门对消毒产品没有专门监管职责。但是否依据《产品质量法》具有质量监管职责，存在一定争议。一种观点认为，根据《传染病防治法》“用于传染病防治的消毒产品不符合国家卫生标准和卫生规范的”；以及根据《消毒管理办法》，生产经营“无生产企业卫生许可证或新消毒产品卫生许可批准文件的；产品卫生安全评价不合格或产品卫生质量不符合要求的”，由卫生行政部门处理。特殊法优于一般法，市场监管部门不再依据《产品质量法》具有管辖权。另一种观点认为，《传染病防治法》《消毒管理办法》不能排除市场监管部门的质量监管职责。笔者认为，要解释市场监管部门是否有职责，还是要考察《传染病防治法》和《消毒管理办法》的立法本意。
实际上，1989年《传染病防治法》最初并没有对消毒产品进行规制。消毒产品最初是由1992年《消毒管理办法》进行规制，该办法2002年修订后基本与现行规定一致。至2004年《传染病防治法》修订后才纳入了对消毒产品的规制（与现行的规定一致）。也就是说，对消毒产品而言，法律是新法，规章是旧法，法律不管从位阶上还是从时间距离上，比规章更能显示立法的本意。
《传染病防治法》第五十条规定，“卫生行政部门对传染病防治工作履行下列监督检查职责：（四）对用于传染病防治的消毒产品及其生产单位进行监督检查”；第七十三条规定“违反本法规定，有下列情形之一，导致或者可能导致传染病传播、流行的，由县级以上人民政府卫生行政部门”处罚：“（三）用于传染病防治的消毒产品不符合国家卫生标准和卫生规范的……”从这一规定看，卫生部门对消毒产品的行政处罚的管辖是有条件的，一是“用于传染病防治的消毒产品”；二是“不符合国家卫生标准和卫生规范”；三是“导致或可能导致传染病传播、流行的”。笔者认为，如果触及第二个条件，应该也就触及第三个条件。何为国家卫生标准和卫生规范？参考1981版《卫生标准管理办法》（卫生部规范性文件，已经废止）卫生标准规范是一体的，简称卫生标准。参考2006年版《卫生标准管理办法》（卫生部规范性文件，已经废止），卫生标准是指为实施国家卫生法律法规和有关卫生政策，保护人体健康，在预防医学和临床医学研究与实践的基础上，对涉及人体健康和医疗卫生服务事项制定的各类技术规定。食品、化妆品、生活饮用水以及涉及饮用水卫生安全的产品、消毒产品、卫生防护用品需要制定卫生标准。根据《国家卫生计生委办公厅关于进一步加强消毒产品监管工作的通知》（国卫办监督发〔2013〕18号）、《国家卫生和计划生育委员会关于印发消毒产品卫生监督工作规范的通知》（国卫监督发〔2014〕40号），《消毒产品卫生安全评价规定》《消毒产品生产企业卫生规范》《消毒产品标签说明书管理规范》《消毒技术规范》《消毒产品检验规定》，这些都属于卫生标准的范畴。笔者理解，卫生标准实际上是特殊的产品质量标准，起到安全底线作用。这两个条件实际就是指产品不符合标准。
关键如何理解第一个条件“用于传染病防治的消毒产品”？狭义上理解，只有使用环节才构成“用于”，而根据前述对“生产单位进行监督检查”的表述，应该也包括生产环节，但是字面并没有包括销售环节。制定在先的《消毒管理办法》规定的明显更加宽泛，该办法规定，“消毒产品的命名、标签（含说明书）应当符合国家卫生计生委的有关规定。消毒产品的标签（含说明书）和宣传内容必须真实，不得出现或暗示对疾病的治疗效果”。“禁止生产经营下列消毒产品：（一）无生产企业卫生许可证或新消毒产品卫生许可批准文件的；（二）产品卫生安全评价不合格或产品卫生质量不符合要求”。但其中的“卫生安全评价”和“产品卫生质量”都是针对生产企业来讲的。而命名、标签、说明书的问题，销售者也很难谈得上有过错，应当也是针对生产者。
因此，笔者认为，《传染病防治法》对消毒产品的规制主要是对医疗机构、消毒服务机构（包括餐具集中消毒单位）的使用环节进行监管，同时可以对消毒产品生产企业进行监督检查，但并未明确将销售领域纳入监管。之所以这么认为，是因为处于使用环节的医疗机构、消毒服务机构和处于生产环节的消毒产品生产单位，都是卫生部门实施许可的，而销售领域太广泛、太分散，监管力量难以全部触及。
在实践中，从2004年之后，市场监管部门（原质检部门）多次组织对消毒产品的抽检。比如2004年2月13日《国家质量监督检验检疫总局关于对禽类制品、消毒、防护用品进行产品质量国家监督专项抽查的通知》（国质检监〔2004〕64号）、2010年5月7日《国家质量监督检验检疫总局关于消毒柜、洗手液、香皂、纸巾纸等4类产品质量国家监督专项抽查情况的通报》（国质检监函〔2010〕221号）、《国家质量监督检验检疫总局关于2016年接触食品的消毒剂等6类材质食品相关产品质量国家监督抽查情况的通报》（国质检监函〔2016〕717号）等。这说明实践中市场监管部门并没有自动排除自己的管辖权，但是依据卫生标准来执法。
总的来看，关于消毒产品的管辖权并没有泾渭分明。卫生部门当然具有全面的管辖权，市场监管部门并不是主要执法部门，而依据《产品质量法》查处流通领域违法行为也是可以的。但最好在《传染病防治法》的层面厘清职责。平时，市场监管部门最好 “退居二线”、各安其责；但在疫情期间，可不分彼此，以免被视为推诿扯皮，即便是背后的法律原因。
