【解决疑难】《食品安全法》没规定调解，市场监管部门对食品投诉就不调解吗？
2023-10-07 18:36:24 点击量:
本网讯 最近，食品投诉是否适用调解再次引发热议，热议的根源是市场监管总执法稽查局2022年11月20日的一则网络答复：“五、关于‘要求调解，按照《食品安全法》第148条的规定提出十倍赔偿请求’如何处理。
（一）关于调解职责。《消费者权益保护法》没有规定市场监管部门对消费争议具有调解的职责，其第三十九条只是规定向有关行政部门投诉。至于如何受理投诉、受理后如何处理，其第三十二条规定为‘依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内’处理。
（二）关于市场监管部门对食品安全方面投诉的调解职责。具体到市场监管部门对食品安全方面的投诉是否有调解职责，需要依照《食品安全法》的规定。《食品安全法》没有规定市场监管部门对食品安全方面的投诉有调解职责。
（三）《食品安全法》第148条的规定不是市场监管部门的执法范围。需要赔偿的应当由提出赔偿者向食品生产经营企业提出，食品生产经营者不履行的，提出赔偿者可以提起诉讼，是否赔偿应该由司法机关裁决。
六、关于购买“过期食品”后向市场监管部门投诉如何处理。市场监管部门接到“过期食品”的投诉，应当按照处理举报的程序处理即可。
针对你的问题精简的说：食品安全问题不调解，对索赔请求无权受理，对投诉按案件办理程序处理。”
作此答复的人出发点是好的，想给基层执法人员减轻点儿负担，但是其观点并不符合法理和逻辑。如果基层执法人员照此执行，反而会增加执法风险。
01 市场监管领域的法律法规大都没规定调解，难道都不用调解了？
《食品安全法》第115条规定：“县级以上人民政府食品安全监督管理等部门应当公布本部门的电子邮件地址或者电话，接受咨询、投诉、举报。接到咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，应当受理并在法定期限内及时答复、核实、处理；对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。有权处理的部门应当在法定期限内及时处理，不得推诿。对查证属实的举报，给予举报人奖励”。
法条中确未规定调解，但是规定了要对食品咨询、投诉、举报在法定期限内答复、核实、处理，所以网络答复中的“对索赔请求无权受理”是错误的，同时也无法从法条中推导出“对投诉按案件办理程序处理”，更无法推到出“食品安全不调解”的结论。
另外，我查了一下市场监管领域的主要法律法规，规定调解的有四部（可能有遗漏）：一是《产品质量法》第47条：“因产品质量发生民事纠纷时，当事人可以通过协商或者调解解决。当事人不愿通过协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以根据当事人各方的协议向仲裁机构申请仲裁；当事人各方没有达成仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以直接向人民法院起诉”；二是《商标法》第60条第3款：“对侵犯商标专用权的赔偿数额的争议，当事人可以请求进行处理的工商行政管理部门调解，也可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。经工商行政管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉”；三是《专利法》第65条：“进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉”；四是《计量法实施细则》第34条：“县级以上人民政府计量行政部门负责计量纠纷的调解和仲裁检定，并可根据司法机关、合同管理机关、涉外仲裁机关或者其他单位的委托，指定有关计量检定机构进行仲裁检定”。
其中，《商标法》和《专利法》中的调解是经营者和经营者之间的侵权纠纷，不是消费者与经营者之间的权益纠纷（即投诉），所以，市场监管领域规定了调解的法律、法规目前只有《产品质量法》和《计量法实施细则》。
如果照网络答复中的逻辑来推理，只有产品质量和计量方面的消费者投诉可以调解，其他方面的消费者投诉都不调解了。这显然是荒谬的。
02 市场监管局部门依法调解消费者权益纠纷，除非法律、法规、规章规定不调解
国务院《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）规定：“24．积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度。对矛盾纠纷要依法妥善解决。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理。要积极探索解决民事纠纷的新机制。”
这里的“依法”指广义的法律，包括法律、法规、规章，市场监管部门依据哪部法律调解消费者权益纠纷呢？
无论是信春鹰版，还是袁杰、徐景和版的《食品安全法释义》，在解释第115条的时候都有一句话：“消费者向有关行政部门投诉的，有关部门应当依照消费者权益保护法第46条的规定，自收到投诉之日起7个工作日内，予以处理并告知消费者”。从这里也可以看出，网络答复中“至于如何受理投诉、受理后如何处理，其第三十二条规定为‘依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内’处理”这句话也不对，《消费者权益保护法》第32条原文是“各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益”，不是直接处理投诉的规定，网络答复对《消费者权益保护法》第32条作了断章取义。
虽然《消费者权益保护法》并未明确规定市场监管部门如何具体处理消费者投诉，但市场监管总局出台的部门规章《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（以下简称总局第20号令）作了具体细化和明确规定（对投诉适用行政调解程序）。
所以市场监管部门调解消费者权益纠纷的法律依据是总局第20号令。
处理食品投诉的法律逻辑顺序是这样的：《食品安全法》→《消费者权益保护法》→总局第20号令。具体来说，《食品安全法》第115条只规定了要对投诉等在法定期限内及时答复、核实、处理，但是未规定明确的法定期限和处理方式，因此转而适用《消费者权益保护法》第46条；但《消费者权益保护法》第46条只规定了7个工作日内处理并告知消费者，未规定具体如何处理，因此转而适用总局第20号令关于对投诉进行调解的有关规定。
正是因为《食品安全法》没有规定食品投诉不能调解，所以当然可以适用《消费者权益保护法》和总局第20号令处理食品投诉。而不能由《食品安全法》和《消费者权益保护法》没有规定食品投诉可以调解，就得出食品投诉不适用总局第20号令调解的结论。
市场监管总局网监司负责人就总局第20号令公布实施有关情况答记者问中，说的更明确：
记者：对食品药品的投诉是否可以请求市场监管部门调解？
答：行政调解是一种公共服务，由双方当事人自愿参加、政府居中调解。为厘清政府和市场的边界，发挥市场配置资源的决定性作用，行政调解范围通常限于为市场经济的弱势群体提供救济，以匡扶市场失灵。在市场监管领域，为生活需要的消费者遇到消费纠纷时可以请求调解。因此，规章明确所有市场监管领域内的消费者权益争议均可适用行政调解，包括公平竞争、食品、药品、消费品、特种设备、计量、认证、检测、价格、知识产权等。
立法过程中，对食品药品是否适用行政调解有过争议。我们认为，开展行政调解，一是履行法定职责的需要。《消费者权益保护法》规定向政府投诉是解决民事争议，并不区分具体的商品、服务类别，只有行政调解可以实现这一目的。《食品安全法》除了明确经营者行政责任，还规定十倍赔偿等民事责任，如果只查处违法行为而无视民事诉求，在司法成本过高的情况下，易使经营者民事责任落空，削弱对消费者的倾斜保护力度。
二是符合群众需要和基层工作实际。行政调解对消费者权利救济发挥了显著作用，2018年全国市场监管部门通过调解为消费者挽回经济损失31.17亿元，是为民服务最直接、最具知晓度和影响力的手段，征求意见时公众多数支持调解。实践中，行政调解和行政处罚互为支撑而非互相替代，两者结合才能真正“案结事了”。
三是除食品药品外，汽车、儿童玩具、老人用品、家电、家具、电梯等诸多市场监管对象都直接涉及人民群众生命健康，人身安全受侵害的消费者更需要多渠道、多元化的权利救济。为实现法律效果、社会效果统一，有必要开展行政调解。
这个答记者问说的再清楚不过了，食品投诉，以及市场监管领域的所有消费者权益争议均适用行政调解。除非全国人大常委会把《食品安全法》改了，市场监管总局把第20号令改了，否则对食品投诉不调解就是典型的不作为。
来自：王海龙的一支笔
