【案例学习】最新判例：调解并非处理投诉必须履行的法定程序!

2025-06-03 18:26:41  点击量:

周某某、永宁县市场监督管理局等

行政复议行政二审行政判决书

宁夏回族自治区银川市中级人民法院

行政判决书

（2025）宁01行终20号

上诉人（原审原告）周某，户籍地址江西省赣州市，现住广东省广州市天河区。

被上诉人（原审被告）永某，住所地宁夏回族自治区永宁县。

行政机关出庭负责人李某某，局长。

委托代理人黄兴龙，国浩律师（银川）事务所律师（特别授权）。

委托代理人李永杰，国浩律师（银川）事务所律师（特别授权）。

被上诉人（原审被告）永宁县人民政府，住所地宁夏回族自治区永宁县。

委托代理人任炤，北京天驰君泰（银川）律师事务所律师（特别授权）。

委托代理人程一毛，北京天驰君泰（银川）律师事务所律师（特别授权）。

    上诉人周某因与被上诉人永某、永宁县人民政府行政处理及行政复议一案，不服银川铁路运输法院（2024）宁8601行初497号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

    一审法院审理查明，2024年4月14日，原告周某向被告永某邮寄《履职申请书》，称其因生活需要于2024年4月6日在抖音平台购买锁蓉鹿鞭海参肽粉，后认为达迷草不能作为食品原料，除达迷草叶可以作为食品香料外，达迷草其他部位没有作为食品原料的依据。宁夏某生物制品有限公司生产的普通食品添加达迷草违反相关法律规定，该食品存在食品安全问题。请求事项：1、对违法行为进行罚款、没收等行政处罚；2、责令召回该食品；3、相关结果请书面答复；4、对举报人给予举报奖励；5、依据相关法律组织调解、赔偿事宜。原告在邮寄履职申请的同时附上一瓶案涉食品用于调查。2024年4月18日，永某收到《履职申请书》后，对食品生产企业宁夏某生物制品有限公司进行调查，经查，该公司证照齐全，现场检查，该公司产品锁蓉鹿鞭海参肽粉标识标签上标明的达迷草叶在产品配料表中。2024年4月25日，永某通过短信的方式，对原告的请求事项进行了回复。主要内容为：经查未发现违反《中华人民共和国食品安全法》相关规定；根据国标GB2760-2014允许添加达米草，《卫生部关于食品添加剂新增品种及食品用香料名单的公告》（卫生部公告2005年第3号）等规定，批准达迷草在食品添加剂的新增品种及食品用香料名单内；永某于2024年4月25日，已通过手机短信的方式发送处理结果；因该公司不同意调解，不同意赔偿，且根据法律规定，调解不是市场监管部门的执法范围；现场检查未发现该公司抖音平台该款产品使用非食品原料、食品添加剂的违法行为，不予立案。

原告对该回复不服，通过邮寄的方式向被告永宁县人民政府申请行政复议。请求撤销被告永某举报不予立案的回复，并责令重新作出。永宁县人民政府于2024年6月11日收到原告复议申请后，因证据不全，于6月13日向原告作出《永宁县人民政府补正行政复议申请通知书》，后原告提交《补证意见》一份。2024年7月1日，永宁县人民政府对原告的复议申请予以受理，同日向原告作出《行政复议受理通知书》，向永某作出《行政复议答复通知书》。永宁县人民政府根据永某作出的《行政复议答复书》以及其他证据材料，经审查，认为永某作出的回复事实清楚、程序合法、适用法律正确，永宁县人民政府根据查明的事实，依据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定作出了永政复决字（2024）X号《永宁县人民政府行政复议决定书》，决定维持永某作出的《关于宁夏某生物制品有限公司使用达迷草粉的回复》，并向原告进行了送达。原告对原行政行为及复议决定均不服，诉至法院。请求依法判令：1．撤销被告永某2024年4月25日作出的《关于宁夏某生物制品有限公司使用达迷草粉的举报回复》并责令重作；2．撤销被告永宁县人民政府作出的永政复决字（2024）X号《行政复议决定书》；3．本案诉讼费用由二被告承担。

一审法院认为，本案争议的焦点是被告永某作出的案涉《回复》以及被告永宁县人民政府作出的案涉《行政复议决定书》是否合法。

关于被告永某作出的案涉《回复》是否合法的问题。国家市场监督管理总局发布的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二条规定，市场监督管理部门处理投诉举报，适用本办法。第三条规定，本办法所称的投诉，是指消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，请求市场监督管理部门解决该争议的行为。本办法所称的举报，是指自然人、法人或者其他组织向市场监督管理部门反映经营者涉嫌违反市场监督管理法律、法规、规章线索的行为。从以上规定可以看出，公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵害自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（五）项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉事项作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。本案中，原告周某作为消费者就宁夏某生物制品有限公司涉嫌在食品中添加非食品原料，要求市场监管部门协调查处的行为，属于为维护自身合法权益的投诉行为。经调查核实，原告购买的锁蓉鹿鞭海参肽粉配料表中标注的是达迷草叶而非达迷草，原告反映宁夏某生物制品有限公司生产的普通食品添加达迷草违反相关规定的情况不属实。永某作出的案涉《回复》中，关于案涉产品配料表中“达迷草粉”的表述存在瑕疵，法院予以指正。经查未发现违反《中华人民共和国食品安全法》相关规定的结果正确。

《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十二条第一款规定，各级人民政府工商行政管理部门和其他有关行政部门应当依照法律、法规的规定，在各自的职责范围内，采取措施，保护消费者的合法权益。该法第三十九条规定，消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：……（三）向有关行政部门投诉；……本案中，原告与宁夏某生物制品有限公司系消费者与生产者发生的消费者权益争议，永某具有在自己的职责范围内保护消费者合法权益的义务。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十六条规定，市场监督管理部门经投诉人和被投诉人同意，采用调解的方式处理投诉，但法律、法规另有规定的，依照其规定。从该条规定可知，经投诉人和被投诉人同意，市场监督管理部门可以采用调解的方式处理投诉，但并未规定进行调解是市场监管部门处理投诉必须履行的法定程序。在案涉商家出具情况说明，明确不同意调解的情况下，永某未启动调解程序，属于履行了相应的法定职责。

另外，原告当庭陈述，其向永某递交的《履职申请书》中包含投诉和举报内容，永某在《回复》中对此不予立案，属于违法。经查，《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条规定，经核查，符合下列条件的，应当立案：（一）有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；（二）依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；（三）属于本部门管辖；（四）在给予行政处罚的法定期限内。决定立案的，应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理。本案中，原告基于购买锁蓉鹿鞭海参肽粉引发消费纠纷，要求市场监督管理部门协调赔偿事宜，继而要求市场监督管理部门进行查处，属于消费者因同一事实为了自己的合法权益进行的投诉，不属于举报行为。永某针对原告反映的问题，根据调查认定的事实以及在案证据，认为不存在违反《中华人民共和国食品安全法》相关规定的情形，决定不予立案，并向原告作出案涉《回复》，符合法律规定。

关于被告永宁县人民政府作出的案涉《行政复议决定书》是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第四十九条规定：“适用普通程序审理的行政复议案件，行政复议机关应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见，并将听取的意见记录在案。因当事人原因不能听取意见的，可以书面审理。”本案中，永宁县人民政府受理原告的行政复议申请后，依照法定程序送达了相关文书，对永某作出的《行政复议答复书》以及证据材料进行了审查，并在法定期限内作出了案涉《行政复议决定书》，维持了永某作出的案涉《回复》。永宁县人民政府作出的复议决定，认定事实清楚，证据确凿，处理结果正确，但在复议期间未当面或者通过互联网、电话等方式听取原告的意见，违反上述法律规定，构成程序违法。由于该违法行为未对案件事实认定以及原告的重要程序性权利产生实质影响，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（三）项规定，属于“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”行政行为，人民法院应予判决确认违法但不撤销，因此，对原告要求撤销永宁县人民政府作出的《行政复议决定书》的诉讼请求，法院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（三）项、第一百三十六条第五款之规定，判决：一、确认被告永宁县人民政府作出的永政复决字（2024）X号《永宁县人民政府行政复议决定书》违法；二、驳回原告周某要求撤销被告永某作出的《关于宁夏某生物制品有限公司使用达迷草粉的举报回复》并责令重作的诉讼请求。案件受理费50元，由被告永宁县人民政府负担。

宣判后，周某不服，向本院提起上诉称，一、被上诉人永某存在程序违法。被上诉人永某出具的证据无法证明其对案外人宁夏某生物制品有限公司进行过检查，且为两人执法，没有现场笔录，存在程序违法。二、被上诉人永某作出的不予立案决定违反法定程序。被上诉人永某通过短信答复上诉人对案涉举报不予立案，但在一审中，被上诉人永某却始终没有出具曾经作出过不予立案决定的证据。故被上诉人永某作出的不予立案决定违反法定程序，应当撤销，被上诉人永宁县人民政府作出的复议决定亦应当撤销。三、被上诉人永某作出的不予立案决定认定事实不清，适用法律错误。依据GB7718-2011食品安全国家标准预包装食品标签通则明确了配料表中的食品配料应当一一标识。上诉人认为宁夏某生物制品有限公司配料表用“等”字代替食品配料属于违法行为。四、被上诉人永某短信答复行为程序错误。被上诉人永某短信告知上诉人终止调解，但未明确告知是否受理上诉人的投诉。终止调解应当是受理后才会进行的程序，故应当认定被上诉人永某实际受理了上诉人的投诉，但被上诉人永某在短信答复中又提出其不具有处理投诉的职责，自相矛盾。请求二审法院：1．撤销银川铁路运输法院（2024）宁8601行初497号行政判决书；2．撤销被上诉人永某作出的《投诉举报答复》并责令重做；3．撤销被上诉人永宁县人民政府作出的案涉复议决定。

被上诉人永某辩称，被上诉人永某经过调查，案涉商品厂商宁夏某生物制品有限公司证照齐全有效，现场能够提供产品进货票据及合格检验报告。现场检查该公司产品锁蓉鹿鞭海参肽粉标识标签上标明的“达迷草叶”在产品配料表中，申请人周某通过邮寄的实物标签上配料表中标识也为“达迷草叶”。被上诉人永某经调查未发现存在上诉人所称的使用非食品原料、食品添加剂的违法事实，且已通过短信方式告知了上诉人处理结果，答复程序和内容均合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。

被上诉人永宁县人民政府辩称，一、经查明，宁夏某生物制品有限公司证照齐全，上诉人购买的锁蓉鹿鞭海参肽粉配料表中标明的是达米草叶而非达米草，达迷草叶属GB2760表B．2《允许使用的食品天然香料名单》中N308，并未违反相关规定。其次，上诉人要求市场监督管理部门协调赔偿事宜，继而要求市场监督管理部门进行查处，属于消费者因同一事实为了自己的合法权益进行的投诉，不属于举报行为。被上诉人永某针对上诉人反映的问题，根据调查认定的事实及在案证据，决定不予立案，向上诉人作出案涉《回复》，符合规定，证据确凿充分，适用法律正确，处理结果适当。二、上诉人递交了复议申请后，被上诉人永宁县人民政府于2024年7月1日依法予以受理并进行了审查。后被上诉人永宁县人民政府依据查明的事实作出了行政复议决定书。但被上诉人永宁县人民政府未在复议期间当面或通过互联网、电话等方式听取上诉人的意见，构成程序违法，由于该违法行为未对案件事实认定以及上诉人的重要程序性权利产生实质影响，属于“行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”行政行为，人民法院应判决确认违法但不撤销。故被上诉人永宁县人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序轻微违法，无需撤销。上诉人的上诉请求没有事实及法律依据。一审判决认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。

本院二审期间，各方当事人均未向本院提交新证据。

二审查明的事实与一审查明的事实相同，本院予以确认。

本院认为，本案的争议焦点为被上诉人永某作出的案涉《回复》及被上诉人永宁县人民政府作出的案涉《行政复议决定书》是否合法。

首先，被上诉人永某作出的案涉《回复》是否合法。《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十九条规定：“消费者和经营者发生消费者权益争议的，可以通过下列途径解决：……（三）向有关行政部门投诉”。本案中，上诉人周某作为消费者在抖音平台购买锁蓉鹿鞭海参肽粉，认为达迷草不能作为食品原料，宁夏某生物制品有限公司生产的普通食品添加达迷草，违反相关规定，存在食品安全问题，遂于2024年4月14日向被上诉人永某邮寄《履职申请书》。《市场监督管理行政处罚程序规定》第十八条第一款规定：“市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案；特殊情况下，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。”第十九条规定：“经核查，符合下列条件的，应当立案：（一）有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；（二）依据市场监督管理法律、法规、规章应当给予行政处罚；（三）属于本部门管辖；（四）在给予行政处罚的法定期限内。决定立案的，应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上具有行政执法资格的办案人员负责调查处理”。本案中，被上诉人永某4月18日收到上诉人的申请后，针对上诉人反映的问题进行调查核实，认为宁夏某生物制品有限公司证照齐全有效，现场能够提供产品进货票据及合格检验报告。现场检查该公司产品锁蓉鹿鞭海参肽粉标识标签上标明的“达迷草叶”在产品配料表中，上诉人邮寄的实物标签上配料表中标识也为“达迷草叶”。达迷草叶属GB2760表B．2《允许使用的食品天然香料名单》中N308，故宁夏某生物制品有限公司并未违反《中华人民共和国食品安全法》相关规定。被上诉人永某作出的案涉《回复》中对产品配料表中“达迷草粉”的表述存在瑕疵，一审法院已予以指正。被上诉人永某根据调查认定的事实以及在案证据，于4月25日决定不予立案，并向上诉人作出案涉《回复》，符合法律规定。另外，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十六条规定“市场监督管理部门经投诉人和被投诉人同意，采用调解的方式处理投诉，但法律、法规另有规定的，依照其规定”，进行调解并不是市场监管部门处理投诉必须履行的法定程序。在案涉商家出具情况说明，明确不同意调解的情况下，被上诉人永某未启动调解程序，属于履行了相应的法定职责。

其次，被上诉人永宁县人民政府作出的案涉《行政复议决定书》是否合法。被上诉人永宁县人民政府受理上诉人的行政复议申请后，依照法定程序送达了相关文书，对被上诉人永某作出的《行政复议答复书》以及证据材料进行了审查，并在法定期限内作出了案涉《行政复议决定书》，维持了被上诉人永某作出的案涉《回复》，认定事实清楚，证据确凿，处理结果正确，但在复议期间未当面或者通过互联网、电话等方式听取上诉人的意见，违反《中华人民共和国行政复议法》第四十九条的规定，程序违法。该违法行为属于轻微违法，且对上诉人权利不产生实际影响，故一审判决确认该复议决定违法但不撤销，并无不当。

综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，内容适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人周某负担。

本判决为终审判决。

审判长　刘煜姗

审判员　丁　瑾

审判员　曾承富

二〇二五年四月七日

法官助理　王甜蕊

书记员　李　硕